Consigne augmentée, bonus de retour ou jeu de hasard – beaucoup d'agitation après la deuxième astreinte

L'Inspection de l'environnement humain et des transports (ILT) est insatisfaite de la collecte des bouteilles en plastique. Dans une astreinte datée du 3 septembre 2025, l'ILT impose sous peine d'amende que Verpact augmente la consigne de 15 centimes et/ou que le consommateur récupère 5 centimes supplémentaires de consigne. Cette incitation financière doit aider le consommateur à rapporter davantage de bouteilles et flacons en plastique. Verpact n'est pas d'accord avec cette nouvelle charge et a saisi le tribunal pour une mesure provisoire. Nous l'avons fait également, car nous estimons que le montant potentiel de l'amende de 21 millions est trop bas.

MISE À JOUR en date du 1er décembre Alors que le Conseil d'État se penche sur les mesures provisoires dans cette affaire, un rebondissement marquant concernant l'astreinte (LoD) est survenu le jeudi 27 novembre. Poursuivez votre lecture ci-dessous pour connaître le contenu de la LoD. Tout d'abord, passons à l'évolution actuelle.

Face à l'insatisfaction liée aux chiffres de collecte, à l'inconfort ressenti par les consommateurs lors du retour et aux déchets sauvages autour des poubelles, le secrétaire d'État à l'Environnement Thierry Aartsen (VVD) a entamé des discussions avec Verpact. Cela a conduit à un plan intitulé "Totaalaanpak Statiegeld" (Approche globale de la consigne) publié le 27 novembre.

Dans ce plan, Verpact explique comment elle compte réaliser les points de collecte payants et non payants que l'astreinte de l'ILT de juillet 2024 vise à contrôler. On y trouve également un meilleur aperçu des campagnes, de la communication et d'une application que Verpact souhaite déployer afin d'atteindre l'objectif légal de 90 % de collecte. Verpact propose également des incitations financières selon les axes suivants (également appelés quatre initiatives) : 1. Un mécanisme de récompense via des collecteurs automatiques hors supermarché, dont les modalités exactes restent à définir, prévu pour le Q2 2026. 2. Un mécanisme de récompense via un titulaire de licence de jeu de hasard existant, combinant prix et soutien à des œuvres caritatives, via des collecteurs automatiques hors supermarché, prévu pour le Q3 2026. 3. Des jeux promotionnels dans les supermarchés et chez les producteurs, prévus pour la fin du Q3 2026. 4. L'évolution vers un mécanisme national de récompense avancé sur tous les collecteurs automatiques.

Verpact va miser sur des actions de récompense sous forme d'un "élément de jeu" sur toutes les machines de collecte. Verpact travaille également à la mise en place d'un jeu de hasard promotionnel, pour lequel une collaboration est recherchée avec un "titulaire de licence de jeu de hasard existant". Tout cela passera par une application, comprenant également un "portefeuille numérique" pour "le suivi du solde de consigne accumulé, le virement de montants vers un compte bancaire ou le don à des œuvres de bienfaisance".

Ces incitations auront-elles du succès ? Verpact met en avant "les expériences d'initiatives similaires à l'étranger et les actions promotionnelles des supermarchés et des producteurs" qui démontreraient que les éléments ludiques avec possibilité de gain influencent positivement la sensibilisation et le comportement des consommateurs. Ce sont surtout les personnes qui rapportent déjà régulièrement leurs emballages qui seraient sensibles à ces incitations. Verpact s'attend à une augmentation de 1 à 2 % pour atteindre les 90 %, mais "à condition que le fondement de l'infrastructure des points de collecte soit solide".

Le secrétaire d'État est "satisfait de l'approche présentée par Verpact" et a "toute confiance dans le fait que cela apportera des améliorations à court terme concernant les difficultés rencontrées". L'organisme de contrôle ILT a fait savoir qu'il adapterait l'astreinte du 3 septembre aux incitations financières du Plan Global de Verpact, ce qu'il a d'ailleurs fait entre-temps. Verpact aurait en conséquence retiré sa demande de mesure provisoire. Fair Resource Foundation a également fait de même concernant sa propre procédure de référé (nous jugions trop basse l'amende finale pour Verpact en cas de non-respect de l'astreinte).

En tant que Fair Resource Foundation, nous restons critiques. C'est une bonne chose que Verpact propose enfin un plan détaillé pour augmenter le nombre de points de collecte et améliorer la communication (un plan qu'ils auraient d'ailleurs dû élaborer dès l'astreinte de juillet 24). Cependant, en proposant un jeu de hasard, nous considérons que la promotion et la normalisation du jeu, ainsi que les risques potentiels d'addiction au jeu, constituent un danger majeur. Verpact qualifie les jeunes de "groupe cible présentant le plus fort potentiel d'amélioration", mais selon le ministère de la Justice et de la Sécurité, ce sont précisément les mineurs et les jeunes adultes qui nécessitent une attention particulière en matière de protection contre les risques liés aux jeux de hasard. Développer un jeu de hasard pour de la consigne via une autorité de régulation des jeux existante ne fera qu'accroître ces risques.

Quant au succès escompté : Verpact elle-même évoque un gain de collecte de seulement 1 à 2 % de plus. C'est bien peu pour un système complexe comportant des risques. En revanche, nous savons que l'augmentation de la consigne ou l'octroi d'une prime de retour - deux autres points figurant dans l'astreinte de l'ILT - fonctionnent pour accroître la collecte (en Norvège avec +8 %, voir ci-dessous pour plus d'informations). Une prime de retour est également plus inclusive : tout le monde récupère de l'argent supplémentaire. En effet, faire passer des récompenses de type ludique par une application exclut les personnes peu à l'aise avec le numérique ainsi que celles qui, pour des raisons de confidentialité, ne souhaitent pas partager leurs données avec le secteur privé.

L'acceptation du Plan Global de Verpact par le secrétaire d'État et l'ILT nous paraît donc bien étrange. D'autant plus que les organisations environnementales et de consommateurs n'ont pas été consultées : il s'agissait véritablement d'un arrangement à huis clos entre le monde politique et les entreprises. Et le timing est particulièrement singulier, se situant précisément entre l'audience devant le Conseil d'État et le délibéré du 4 décembre. On a ainsi l'impression que le secrétaire d'État s'est immiscé politiquement dans l'application des règles par son propre organisme de contrôle indépendant. Enfin, nous estimons qu'en tant qu'ONG environnementale, nous devrions avoir notre mot à dire sur ces plans, et nous l'avons fait savoir aux parties concernées.

Suite de l'article original daté du 25 novembre

En tant qu'autorité de contrôle, l'ILT est mécontente des chiffres de collecte des bouteilles en plastique pour les années 2023 and 2024. Durant ces deux années, Verpact n'a pas atteint l'objectif légal de 90 %, affichant respectivement 74 % et 77 %. En 2024, l'ILT avait déjà imposé une astreinte (LoD) à Verpact, exigeant la création de 5 400 points de collecte payants supplémentaires avant le 1er janvier 2027. Face aux mauvaises performances de Verpact, l'ILT lui impose désormais une astreinte complémentaire.

Incitation financière

Cette fois, il s'agit d'une incitation financière visant à encourager les consommateurs à rapporter plus de bouteilles. L'ILT stipule que Verpact doit temporairement soit augmenter la consigne sur les bouteilles et flacons de 15 centimes, soit accorder au consommateur un bonus de retour de 15 centimes. Cela signifie que le consommateur paie et récupère soit 30 centimes pour une petite bouteille et 40 centimes pour une grande, soit paie 15 et 25 centimes respectivement et récupère ensuite 30 et 40 centimes. En tant que Fair Resource Foundation, nous plaidons depuis longtemps pour un bonus de retour, en proposant de restituer un montant de 5 centimes supplémentaires. Dans l'astreinte, l'ILT laisse le choix à Verpact, une combinaison des deux options étant également envisageable. Verpact doit régler cela d'ici le 1er janvier 2026, précise l'ILT. Dans le cas contraire, une amende de 21 millions d'euros sera appliquée.

L'ILT a imposé cette astreinte à Verpact le 3 septembre. Sur le fond, l'organisation de producteurs conteste la mesure : augmenter la consigne ne fonctionnerait pas et un bonus de retour n'a encore jamais été mis en œuvre nulle part. De plus, Verpact estime que les taux de collecte néerlandais sont comparables à ceux d'autres pays ayant mis en place une consigne. Verpact travaille, conformément à l'astreinte de l'année dernière, à l'augmentation du nombre de points de collecte remboursant la consigne. L'organisation a donc saisi le Conseil d'État pour demander la suspension de l'astreinte par le biais d'un référé. L'audience s'est tenue le vendredi 22 novembre.

Augmentation de la consigne

Lors de l'audience opposant l'ILT à Verpact, il était donc question d'une hausse de la consigne, éventuellement combinée à la restitution d'argent supplémentaire. L'augmentation de la consigne fonctionne, comme le montrent les exemples à l'étranger. En Norvège, le taux de retour des canettes est passé de 84,3 % à 93 % après l'augmentation du montant de la consigne de l'équivalent de dix centimes d'euro en 2018. Dans l'État américain de l'Oregon, le

taux de retour de l'ensemble des emballages de boissons est passé de 73 % à 86 % en deux ans après une hausse de cinq centimes de dollar. L'État canadien de l'Alberta a enregistré une hausse de 12 % des retours sur une période de trois ans après l'augmentation de la consigne. De même, les études menées par Strategy& et Ipsos à l'initiative de Verpact elle-même révèlent qu'une consigne plus élevée renforce la volonté de retour chez les consommateurs néerlandais.

L'augmentation de la consigne n'est en aucun cas une idée farfelue si l'on prend en compte l'inflation. En l'an 2000, la consigne sur les grandes bouteilles était d'un florin. Converti aujourd'hui, cela représente près d'un euro. En 2002, le montant de la consigne a été fixé à 0,25 € ; s'il avait suivi l'inflation, il s'élèverait aujourd'hui à 0,40 €. Une hausse de 15 centimes, telle que l'impose aujourd'hui l'ILT, est donc tout à fait réaliste.

Verpact juge le bonus de retour inadapté, notamment parce qu'aucune étude n'a encore été menée sur le sujet. C'est factuellement correct si l'on se concentre uniquement sur la consigne des emballages de boissons. Pourtant, l'organisation de producteurs homologue Stichting Open a obtenu d'excellents résultats avec un bonus de retour dans le domaine des équipements électroniques. Depuis 2022, Stichting Open propose un dispositif d'incitation financière par lequel les entreprises reçoivent une compensation si elles remettent des appareils triés à des centres de traitement. Ce système rencontre un tel succès qu'il a été prolongé.

Autres points de l'audience

Selon Verpact, les taux de collecte néerlandais sont comparables à ceux des autres pays ayant instauré la consigne. Selon elle, deux ans seraient trop courts pour atteindre les 90 % et cette seconde astreinte serait donc déraisonnable. Pourtant, d'autres pays ont prouvé qu'il était possible d'agir rapidement. La Lituanie a introduit la consigne en 2016 et, en deux ans, son taux de collecte est passé de 74 % à 92 %. La Slovaquie a mis en place la consigne en 2022 et sa collecte est passée de 71 % à 90 % en deux ans. Ces deux pays partagent, comme les Pays-Bas, un objectif légal de 90 % et l'ont atteint en deux ans. Par ailleurs, les Pays-Bas disposaient en réalité de plus de temps pour atteindre ces 90 %. En effet, la Seconde Chambre avait exprimé dès 2018 le souhait d'instaurer une consigne sur les bouteilles. L'annonce préalable a été publiée le 4 mars 2019. Le texte final a été publié le 6 mars 2020. En juillet 2021, la consigne sur les bouteilles a finalement été introduite. De ce point de vue, le secteur a donc eu environ trois à quatre ans pour se préparer à la structure de gestion des déchets requise à partir de 2021. Mais l'industrie ne l'a pas fait, ce qui explique pourquoi l'objectif de 90 % de collecte des bouteilles reste largement hors de portée.

Lors de l'audience, Verpact a soutenu que de nouvelles incitations financières créeraient de l'inquiétude auprès du public. Les emballages prendraient 15 centimes de valeur supplémentaire et les consommateurs risqueraient de les accumuler pour les rapporter massivement par la suite. Même si cela devait se produire, Verpact a les moyens d'y faire face : entre 2021 et 2024, un montant de 506 millions d'euros de consignes payées n'a pas été réclamé par le public. Le risque de voir des poubelles vandalisées n'est pas non plus majeur : les consommateurs rapporteront davantage eux-mêmes et les récents comptages de la deuxième Journée nationale des poubelles publiques montrent que 99,6 % des poubelles publiques sont restées intactes et propres. Les critiques de Verpact affirmant que la hausse et/ou le bonus de retour nécessiteraient de nouvelles étiquettes avec d'autres codes-barres, et donc plus de temps, ont été réfutées lors de l'audience : ces adaptations peuvent être gérées au niveau du système informatique.

Autre astreinte

Pour faire progresser la collecte, Verpact estime qu'il faut avant tout des automates supplémentaires. L'organisation de producteurs affirme travailler activement à la création de points de collecte payants additionnels. C'est non seulement logique et légitime, mais également indispensable. En juillet 2024, l'ILT a imposé à Verpact, par le biais d'une astreinte, de créer 5 400 points payants supplémentaires avant le 1er janvier 2027. C'est donc une bonne chose que Verpact s'y attèle, mais il reste à savoir si elle y parviendra : ses propres chiffres pour le Q3 2025 montrent que Verpact accuse un retard de 592 points de collecte par rapport aux exigences de l'ILT.

Cependant, l'ILT a-t-elle le droit d'imposer deux astreintes simultanément ? L'autorité de contrôle estime que oui, mais l'organisation de producteurs soutient le contraire. Le juge a posé plusieurs questions critiques à ce sujet. Si le Conseil d'État devait suivre le raisonnement de Verpact, cela pourrait avoir des conséquences majeures sur le pouvoir d'action de l'ILT et des autres autorités de contrôle. Si le tribunal estime qu'aucune nouvelle astreinte ne peut être émise pendant la durée d'une astreinte en cours, cela soulèvera des questions fondamentales sur les moyens dont dispose l'ILT pour faire respecter la loi de manière efficace.

La FRF s'est jointe à la procédure en tant que partie intéressée

La Fair Resource Foundation s'est jointe à l'audience en tant que partie intéressée. Nous avons toujours soutenu qu'une consigne plus élevée était réaliste. Depuis un an, nous plaidons pour un bonus de retour, en estimant que ce bonus devrait s'élever à 5 centimes. Nous jugeons donc raisonnable la décision d'astreinte de l'ILT. Toutefois, nous estimons que l'astreinte de l'ILT n'est pas assez sévère et que le montant de l'amende de 21 millions doit être augmenté. Surtout au regard du montant colossal de 506 millions d'euros de consignes non distribuées.

Le directeur Rob Buurman a déclaré devant le tribunal que le système de consigne appartient à tout le monde : « Nous devons tous faire avec et nous avons tous intérêt à ce que le système fonctionne bien. Même si le système n'est pas encore parfait, il fonctionne. » En effet, grâce à la consigne, la quantité de bouteilles en plastique et de canettes dans les déchets sauvages a diminué d'environ 70 %, a indiqué le secrétaire d'État. Les producteurs en bénéficient également : désormais, les nouvelles bouteilles en plastique contiennent déjà pour moitié des matériaux recyclés (voir ce site puis le visuel « PET recyclé dans les bouteilles PET »). Grâce à la consigne, les producteurs réduisent l'impact climatique de leurs emballages.

En tant que Fair Resource Foundation, nous voyons d'autres leviers pour augmenter les taux de collecte : étendre la consigne aux emballages de jus de fruits et de produits laitiers, instaurer une obligation de reprise (qui vend doit aussi restituer la consi-gne) et accepter les emballages endommagés. Dirk Groot, alias Zwertfinator, démontre par exemple de façon convaincante que sur certaines bouteilles en plastique, les étiquettes se détachent trop facilement. Des incitations financières visant à favoriser également la collecte des canettes seraient également les bienvenues.

Le Conseil d'État rendra sa décision sur cette mesure provisoire le 4 décembre. Nous saurons alors si la demande de Verpact visant à reporter la hausse de la consigne est acceptée.